博山起重机器厂诉淄博市博山区人民政府

生产安全监督行政批复案

【当事人】

上诉人(原审原告)：淄博市博山起重机器厂

被上诉人(原审被告)：淄博市博山区人民政府

【案情】2011年3月，淄博市博山起重机器厂(以下简称起重机器厂)向山东富安重型机械厂出售一台起重机并为其安装完毕，后淄博市博山起重机器厂分两次从淄博商厦博山店购买了三台空调，并联系博山区宝光制冷技术服务部，要求其安排人员到山东富安重型机械厂为起重机行车安装空调。2011年8月6日，博山区宝光制冷技术服务部业务员李先成、袁鹏飞为行车安装了两台空调。 8月7日9时许，在安装第三台空调时，李先成在向起重机控制室攀爬过程中，右手抓到起重机滑触线触电，从起重机上坠落身亡。2011年8月7日，淄博市博山区人民政府(以下简称区政府)针对该事故成立了“博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查组”。2011年10月13日，调查组经过调查向区政府上报了关于《博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告》的请示。该调查报告认定起重机器厂安装空调时未安排专人在现场进行指挥协调，未告知空调安装人员安装现场存在危险因素及注意事项，是导致生产安全事故发生的重要原因，应对此次事故的发生负重要责任，并建议由淄博市博山区安全生产监督管理局(以下简称安监局)给予淄博市博山起重机器厂罚款十万元的行政处罚。2011年10月31日，区政府作出博政字[2011]81号关于博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告的批复》(以下简称《批复》)。《批复》作出后，安监局于2012年3月21日对起重机器厂作出罚款十万元的行政处罚。起重机器厂对行政处罚行为不服，向博山区人民法院提起行政诉讼。2012年9月4日，起重机器厂在庭审中发现了《批复》，认为该《批复》认定事实和适用法律错误，遂提起本案行政诉讼，要求撤销区政府《批复》中第一项、第二项内容中与起重机器厂权利义务有关的批复行为。

【裁判】淄博市中级人民法院经审理认为：根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第(六)项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而安监局对起重机器厂作出行政处罚决定，是依据区政府《批复》作出的。起重机器厂对上述安监行政处罚决定不服提起行政诉讼，在诉讼中，事故调查组的成员之一安监局将本案被诉《批复》作为行政处罚的证据告知起重机器厂，此时被诉《批复》的内容已通过职权外化，且该《批复》的第一项、第二项内容将起重机器厂列为责任单位，并要求给予行政处罚，为起重机器厂设定了一定的义务，已经对起重机器厂的权利义务产生了实际影响。因此，本案被诉行政批复行为属于人民法院的受案范围，起重机器厂与该批复行为具有利害关系，可以对此提起行政诉讼。

认定生产经营单位对安全生产事故承担责任，应当首先认定该单位违反了相应的安全生产的法定义务，而本案区政府认定起重机器厂对事故负重要责任，缺乏必要的法律依据。本案所涉生产安全事故，是因博山区宝光制冷技术服务部的空调安装员李先成在没有高空作业资格的情况下，未按照正确路线攀爬起重机，触摸到没有安装电源指示灯且不应该送电却通了电的滑触线，从而触电高坠身亡的事故。起重机器厂既非李先成的工作管理单位，也非滑触线的生产安装单位，且对安装滑触线指示灯以及是否通电无管理义务，在此前提下，事故调查报告认定起重机器厂与该生产安全事故的发生存在因果关系且应负重要责任，缺乏充分合理的论证。

综上，区政府对与起重机器厂有关的事故原因和事故责任的批复行为事实不清，证据不足，适用法律错误。遂判决撤销区政府《批复》第一项、第二项内容中与起重机器厂权利义务有关的批复行为。

【评析】《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第(六)项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述规定，一般情况下当事人不能对政府机关内部的报告、批复等行为提起行政诉讼。实践中有一些行政行为虽然从形式上看是内部批复，但其通过某种形式外化后，只要对当事人的权利义务产生实际影响的，就应当纳入行政诉讼受案范围。本案中安监局将区政府的行政批复作为行政处罚的证据告知了起诉人，就属于依职权将内部行政行为外化的情形，对于同类型案件具有典型意义。因此，内部行政行为通过行政机关的职权外化后，可以纳入行政诉讼的受案范围。当然，这种外化的认定应当符合下列条件：一是行政相对人已经知悉该行政行为，即存在内部行政行为“外化”的事实;二是该“外化”的事实系通过行政机关行使职权实现的，应当排除行政相对人通过非法手段获取的情形。三是该行政行为对行政相对人的权利义务产生了实际影响。

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